三江园管函〔2020〕432号

三江源国家公园管理局

关于省政协十二届三次会议第2020149号

提案答复的函

曹海玲委员:

您提出的“关于建立国家公园建设纠偏调节机制的提案”(第2020149号)收悉,现答复如下:

2016年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《三江源国家公园体制试点方案》,启动了我国建立国家公园体制的实践探索。作为全国首个国家公园体制试点,在国际没有现成经验可资借鉴,国内鲜有成熟模式可供参考的情况下,三江源国家公园体制试点工作始终走在全国前列,发挥了“领头雁”作用,为我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系作出了重要贡献。确定试点范围是开展国家公园体制试点的前提条件,为保障三江源国家公园体制试点成效,本着先易后难的原则,将具有一定可达性的区域纳入了体制试点范围,对一些难点问题作了暂时性回避,客观上在生态系统完整性方面存在一定不足,对自然资源进行科学管理也受到一定限制。《三江源国家公园体制试点方案》要求,要在试点基础上,总结保护成效,适时对园区范围进行优

化。《三江源国家公园总体规划》提出,“在体制试点基础上,进一步优化三江源国家公园范围边界和功能分区,确保三江源头的系统完整保护”。2019年7月,国家林草局委托中科院生态环境研究中心对三江源国家公园体制试点进行了第三方评估,发布的《三江源国家公园体制试点评估意见》指出,“试点的空间布局有欠缺,黄河、长江源头没有完整纳入国家公园范围内,生态系统完整性存在问题;未按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》调整管控分区”。2020年1月以来,国家部委优化调整三江源国家公园范围等致函我省,提出明确要求。鉴于此,我局会同中国国际工程咨询公司在体制试点基础上进一步对范围和功能分区做了必要的优化。

为推进国家公园范围及功能区优化调整,我局认真对照《三江源国家公园总体规划》《三江源国家公园体制试点评估意见》和相关部委文件精神,从自然生态系统治理、国家公园长远发展、民生政策普惠实施、体制试点成效巩固4个方面提出了优化调整的必要性。3月底启动了《三江源国家公园范围和功能区优化方案》编制工作,主动对接地方政府并交换意见,在召开2次座谈会征求局内外意见的基础上进行了修改完善,目前正提交国内相关专家征求意见。期间我局主动衔接省自然资源厅、省林草局,持续跟进自然保护地“三区变两区”和生态保护红线划定工作。前期开展了《在国家公园体制下强化三江源国家级自然保护区机构设置方案》的基础研究,及时反馈了《青海省以国家公园为主体的自然保护地体系整合优化方案(征求意见稿)》的意见建议。目前已经纳入全省自然保护地优化调整的大盘子中统筹推进。

处理好生态保护与民生改善的关系,实现人与自然和谐共生是国家公园体制试点的重点之一。三江源国家公园涉及的两州四县一区,自然条件严酷,传统草地畜牧业是主体产业,牧民增收渠道窄,逐水草而居的生产生活方式,已经融合到当地生态系统,成为不可或缺的一部分。三江源国家公园体制试点阶段,我们在制度设计上,从以下方面体现生态保护促进民生保障:一是科学合理设置生态管护公益岗位,使牧民由草原利用者逐步转变为生态保护者,建立牧民生态保护业绩与收入挂钩的机制。二是鼓励引导当地牧民参与国家公园建设,扶持他们从事公园生态监测、生态体验、环境教育服务、生态保护工程劳务等工作,使牧民在参与生态保护、公园管理中获得稳定收益。三是稳定草原承包经营权不变,兼顾草原科学合理利用,创新牧民生产经营模式,完善生态畜牧业合作经营机制,提升发展生态畜牧业能力。四是在充分尊重牧民意愿的基础上,尝试将草场承包经营转向园区特许经营,组织和引导园区内居民发展乡村访客服务业、民族传统手工业等特色产业,开发具有当地特色的绿色产品,实现居民收入持续增长。五是鼓励支持牧民群众在符合规划的前提下,以投资入股、合作、劳务等多种形式开展经营项目,让牧民群众更多地享受国家公园建设发展带来的实惠。与此同时,我们在社会参与的制度设计上,通过搭建国家公园这个平台和载体,吸引社会团体、公益组织、志愿者、科研机构等积极投身到生态保护和国家公园建设管理中来,构建三江源生态保护的广泛“同盟军”,最终形成人人关注、人人参与三江源国家公园生态保护和共建共享格局。一是鼓励和支持社会组织、企业事业单位和个人通过社区共建、协议保护、授权管理和领办生态保护项目等方式参与三江源国家公园的保护、建设和管理。二是加强对当地居民的教育培训,鼓励和支持开展生态保护活动,发挥生态保护主体作用。三是鼓励支持社会资金、生态保护基金、社会各界捐赠、国际组织和国外政府援助等多种形式参与国家公园建设。鼓励金融机构在信贷融资等方面支持国家公园建设。四是建立完善志愿者服务保障制度,吸引社会各界志愿者特别是青少年志愿者参与国家公园志愿服务工作,提升社会各界生态环保意识。五是建立科研合作参与机制,共同组建专家库,为国家公园保护、建设和管理提供智力支持,鼓励高等院校、科研机构、社会团体开展科学研究,为国家公园规划设计、生态保护、科研监测、社区共建、人才培养提供科技支撑和技术服务。六是加强与对口援建省市、帮扶单位的合作,利用对方在科技、人才、管理等方面的优势,提高国家公园的保护、建设和管理水平。七是与国内外有代表性的国家公园及所在地政府开展合作交流,推广宣传三江源国家公园品牌,提高三江源国家公园的影响力和知名度。八是建立健全社会监督机制,自觉接受各种形式的监督,保障社会公众的知情权、参与权、监督权。

三江源国家公园体制试点以来,省级财政逐步加大财政专项资金投入,支持三江源国家公园生态补偿。一是全面落实“一户一岗”生态管护员补助资金。三江源国家公园共设立17211个生态管护公益岗位,共安排生态管护公益岗位补助资金10.37亿元,其中2016年0.35亿元,2017年2.17亿元,2018年3.14亿元,2019年上半年3.14亿元,2020年上半年1.57亿元。二是实施草原生态保护补助奖励机制。每年下达三江源国家公园补助奖励资金近3亿元,重点用于禁牧补助、草畜平衡、牧民生产资料补贴、牧草良种补贴等方面。三是加大三江源国家公园森林及湿地生态效益补偿力度。每年累计补助资金0.4亿元,主要用于国家所属公益林、集体和个人所属公益林补助。四是继续实施原有各项补偿政策。按照“突出重点、低标准起步”的原则,省级财政陆续实施“1+9+3”教育经费保障、异地办学奖补、生态移民困难群众生活补助、生态移民基本生活燃料费补助、生态移民创业扶持、农牧民技能培训和转移就业补偿、重点生态功能区环境监测、草原日常管护等政策。

《三江源国家公园总体规划》明确:“中央财政将在继续完善现有生态补偿制度基础上,从完善重点生态功能区转移支付制度、研究建立长江生态补偿机制和完善国家公园财政保障机制三个方面,加强对三江源地区的财力保障”。《三江源国家公园条例(试行)》明确要求“省人民政府应当协调建立长江、黄河、澜沧江流域生态保护、生态补偿、技术协作和人才交流合作机制,积极推动流域省份支持三江源国家公园保护和建设”,将此作为生态补偿机制中最重点、最关键的举措,系统谋划并上升到立法高度。据此,我局认真落实省委战略部署,本着统筹考虑、加快进度、保证成效的原则,与中咨公司于2017年共同开展了《建立长江、黄河、澜沧江流域省份协同保护三江源生态环境共建共享机制研究》调研活动,先后赴江苏、上海、湖北、河南、山东、内蒙古、宁夏及我省境进行了集中调研,与各地发展改革、水利、环保、国土、农业、林业等部门,以及长江水利委员会长江科学院、黄河水利委员会座谈交流,深入生态环境保护工程、水利工程、环境交易所、科研机构等参观考察,形成了专题调研报告。经过反复修改完善,2018年10月完成技术审查,由中咨生态所编制《咨询专报》,新华社已发布该研究成果。将三江源地区的生态保护推进到整个三江流域,从地方发展战略融入国家战略转变,紧跟国家重大战略的实施,推动建立长江、黄河、澜沧江流域省份协同保护三江源生态环境共建共享机制,构建跨行政区划生态环境保护的平台载体,为实现源头与流域双赢提供可能,符合国家战略的基本走势,是生态资源与经济优势有机融合的重要途径。建立流域协同保护机制,以重大国家战略为指引,共建“一带一路”开放合作新格局,同促长江经济带绿色发展,共推沿黄生态经济带建设,积极参与澜沧江-湄公河合作机制,树立流域生命共同体理念,推动生态文明体制改革在重要领域和关键环节取得重大突破,争取国家支持和发挥市场作用相结合,建立以财政投入为主、社会积极参与的生态保护投入筹措保障机制,形成生态共建、环境共治、成果共享的良好局面,共同守护好中华民族的生命之源,为建设美丽中国做出青海贡献。

感谢您对三江源国家公园工作的长期关注和支持。

联系人:张世才  联系电话:0971-8232556

三江源国家公园管理局 

2020年8月31日